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　　在英美法系國家中，特許經(jīng)營是PPP的一種形式，受習(xí)慣法立法理念的影響，這些國家通過判例的實踐積累，形成了極具專業(yè)性、實用性的PPP模式和特許經(jīng)營立法方式；而在大陸法系國家中，特許經(jīng)營成為公法傳承下來的固有基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營模式，這些國家通常把有關(guān)PPP的法律法規(guī)納入行政法或經(jīng)濟(jì)公法中，而后構(gòu)建PPP糾紛處理和調(diào)解機(jī)制。

　　當(dāng)下，公私合作伙伴關(guān)系（Public-PrivatePartnerships，簡稱PPP）和政府特許經(jīng)營（Concessions）已成為經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下炙手可熱的話題。然而，不管是PPP還是政府特許經(jīng)營都是公共部門的一種變革策略，均發(fā)端于上個世紀(jì)中期以來西方國家的政府變革措施。而在不同國家的語境下，PPP和政府特許經(jīng)營的內(nèi)容又各不相同，加之兩者自身涵義的不確定性，這就為PPP和政府特許經(jīng)營關(guān)系之爭埋下了伏筆。

　　兩大法系下ppp與特許經(jīng)營的誕生

　　PPP與政府特許經(jīng)營作為舶來品，來自于不同的法系和國家。在以英國、美國等為代表的英美法系國家中，PPP作為政府新公共管理改革的方向和策略，是包含政府特許經(jīng)營的，即不管是在哪個層面談PPP，政府特許經(jīng)營都是PPP的一種形式。上個世紀(jì)六七十年代，英美法系國家率先掀起了新公共管理運動，相繼對基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的規(guī)制進(jìn)行了改革。其實質(zhì)就是放松政府規(guī)制，向各類市場主體開放基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)和服務(wù)，引進(jìn)市場競爭機(jī)制，并強(qiáng)化多元主體參與經(jīng)營。在英國，撒切爾夫人任首相后不久，于二十世紀(jì)八十年代初對電信、煤氣、自來水、電力和鐵路運輸進(jìn)行了大規(guī)模的放松規(guī)制和私有化運動。其他國家如澳大利亞也相繼進(jìn)行了大規(guī)模的放松規(guī)制運動。這一系列改革在管制經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上被稱之為放松規(guī)制，而從公共管理學(xué)角度看，就是民營化或公私合作伙伴的建立。由于歷史上行政合同法的缺失，英美法系國家傾向于將特許經(jīng)營作為一項特殊且最為復(fù)雜的行政合同。

　　與歐洲其他國家（如英國、荷蘭）不同的是，法國、德國歷史上沒有關(guān)于PPP的法律政策。這是因為法國、德國把PPP視為舊觀念。法國、德國的PPP模式要追溯到一百多年前，當(dāng)時的形式是社會經(jīng)濟(jì)混合體和特許經(jīng)營。即使是今天，特許經(jīng)營制度在法國、德國也還是管理商業(yè)型公共服務(wù)和建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施的最普遍形式。究其原因是法國、德國的法律傳統(tǒng)所致。在以法國、德國為代表的大陸法系國家中，行政法比較發(fā)達(dá)，現(xiàn)有行政合同、行政法院體系及相應(yīng)制度非常成熟，而且公私界限也非常明確。長期以來的公法傳統(tǒng)，形成了公共部門之間、公共部門與私人部門之間以行政合同形式進(jìn)行規(guī)制的格局。所以，政府特許經(jīng)營作為公法傳承下來的固有基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營模式已非常成熟。

　　兩大法系下PPP與特許經(jīng)營的融合

　　雖然PPP與政府特許經(jīng)營來自不同法系、不同國家的話語體系，但其指向的內(nèi)容有諸多共同之處。在全球化不斷加速進(jìn)程中，兩者也必然有一個相互學(xué)習(xí)、相互融合的過程。

　　PPP往往被看作一種模式或策略，而政府特許經(jīng)營則被視為一種方法或措施。

　　就模式或策略而言，PPP更強(qiáng)調(diào)主體層面的公共部門與私人部門的密切合作，強(qiáng)調(diào)政府職能的轉(zhuǎn)變、私人部門參與治理、市場化改革和企業(yè)化政府等問題。PPP、民營化、非政府化等都是同義詞，泛指政府在市場環(huán)境下進(jìn)行治理變革的一種努力。PPP可以通過許多不同的技術(shù)和方法來實現(xiàn)，如特許經(jīng)營、合同承包、補(bǔ)助、憑單制、出售、無償贈與、清算等。我國學(xué)者在對世界銀行的PPP內(nèi)涵進(jìn)行整理歸納后，認(rèn)為PPP包含三大類別：第一類為外包類，包括模塊式外包和整體式外包等；第二類為特許經(jīng)營類，包括移交-運營-移交、建設(shè)-運營-移交等；第三類為私有化類，包括完全私有化和部分私有化等。

　　就方法或措施而言，政府特許經(jīng)營強(qiáng)調(diào)的主體是政府，更關(guān)注特許經(jīng)營權(quán)能夠得以有效實施，至于政府特許給公共部門還是私營部門并不重要，重要的是政府出售或者委托了經(jīng)營權(quán)。政府特許經(jīng)營可以采取DBFO（設(shè)計-建設(shè)-融資-運營）、BOOT（建設(shè)-擁用-運營-移交）、BTO（建設(shè)-移交-運營）、LRO（租賃-更新-運營）、PFI（私人直接投資）等不同方式。

　　兩大法系下PPP與特許經(jīng)營的立法

　　以美國為代表的習(xí)慣法系的PPP或政府特許經(jīng)營立法，并沒有覆蓋全國且具有綱領(lǐng)性、代表性作用的統(tǒng)一法典，事實上，絕大多數(shù)習(xí)慣法系國家不存在統(tǒng)一性立法。但是，其完善的采購法體系替代了有關(guān)PPP統(tǒng)一法典化的需要。以美國為例，自上個世紀(jì)九十年代以來，尤其是哈佛大學(xué)科爾曼教授被任命為克林頓行政當(dāng)局的聯(lián)邦采購小組組長之后，美國國會通過了《聯(lián)邦采購優(yōu)化法》《聯(lián)邦采購改革法》《采購誠信法》《合同競爭法》《虛假申報法》《克林格-卡亨法》，在執(zhí)行這些新法令的過程中，美國又制定了若干行政令和總統(tǒng)備忘錄等，這些共同構(gòu)建了規(guī)制PPP的法律體系。除此之外，作為判例法國家，它們處理因PPP模式或者特許經(jīng)營而產(chǎn)生的糾紛或訴訟，一般會適用通行的法律法規(guī)，主要是民商事法律法規(guī)和一部分公法條文，之后由每個地區(qū)法院法官的意志與經(jīng)驗來判斷并決定每起案件的結(jié)果。由于英美法系一直遵循習(xí)慣法的立法理念，通過每次判例的實踐積累，最終形成了極具專業(yè)性、實用性的PPP模式和特許經(jīng)營立法方式。現(xiàn)今這種習(xí)慣法系立法方式應(yīng)用于英國、南非、澳大利亞、新西蘭等國家。

　　以法國、德國為代表的大陸法系PPP或政府特許經(jīng)營立法，囿于行政體制的特色和大陸法法系的歷史傳承，絕大部分國家首先側(cè)重于構(gòu)建具有全國綱領(lǐng)性或者代表性的法律法規(guī)。大陸法系國家往往通過成熟的行政管理體系，發(fā)揮其強(qiáng)而有力的執(zhí)行力優(yōu)勢，從而實施與推廣相應(yīng)的法律法規(guī)。絕大部分大陸法系國家通常把有關(guān)PPP的法律法規(guī)納入行政法或者經(jīng)濟(jì)公法的法律體系中，而后構(gòu)建有效與便捷的PPP糾紛處理和調(diào)解機(jī)制。各大陸法系國家在特定的行政機(jī)構(gòu)內(nèi)又重新組建了專門的PPP管理部門，或者直接把PPP運行中的糾紛和調(diào)解問題指派到憲法法院或行政法院裁決。現(xiàn)今這種大陸法立法方式主要應(yīng)用于法國、德國、西班牙、比利時等國家。（王叢虎中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院公共管理學(xué)院）